农村信用体系腐败案件频发 新一轮改革在即

“农村信用社改革的关键在于理顺省联社与所辖专家机构的关系，做好农村信用体系的风险防范。”一位当地监管机构人士告诉记者。

今年以来，辽宁、河北、河南、广东、贵州、海南的省级协会更换教练，不少省份的改革方案也已上报监管部门。新一轮的农村信用社改革已经迫在眉睫。

作为我国金融体系中的特殊成员，农村信用社的改革历史可以追溯到上世纪末。然而，尽管农村信用体系经历了多轮改革，但随着市场的发展，新的问题将会出现。近日，中央纪委国家监委官网发表文章指出，近年来，农村信用体系案件频发，不少省级协会也经历了“一把手”带头的腐败，推进体制改革迫在眉睫。

探路：农信社改革有了新主角

“省联社不仅可以管理所有农村合作机构的人事、财务指标，还可以对一些大额贷款向审核中心——履行申报手续，审核中心是省联社在本市的派出机构，相当于市级机构的审批。”当地一位监管人士告诉记者，作为农村商业银行和农村信用社的管理机构，省联社权力很大。

农村信用社改革由来已久，省联社本身就是历次改革的产物。2003年6月，国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》号文件(以下简称“15号文件”)，提出按照“地方政府负责”的要求，加快农村信用社改制，省联社应运而生，专门代表省政府承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能。

按照最初的设想，省联社由基层农信社共同出资，成员联社代表组成大会，作为省联社的权力机构，从中选举董事，组成董事会，通过董事会选举董事和其他高级管理人员。“但目前的情况是，省联社的理事长、理事都是省政府任命和委派的。”国家金融与发展实验室副主任曾刚曾撰文指出，这导致省联社管理体制与基层农信社公司治理的不和谐日益明显。

“国有银行由总行和各级分行管理，部门之间相互牵制。里面还有一个纪检部门。省联社不一样。是老板，有借钱的实权，不能插入外部监管，缺乏内部约束，成立时间短。各种机制流程都有缺陷，容易出现大案要案。”一位国有银行家表示。

在这一轮农村信用社改革中，省联社成为改革的对象。在2021年工作会议上，中国银行业监督管理委员会提出“有序推进省级协会改革试点”。随后，多个省份的农信社纷纷回应，表示要抓住我国新一轮农信社改革发展的机遇，省级联社将成为此次改革的重点。

今年7月中旬，中国银行业监督管理委员会政策研究局局长叶在国务院办公厅新闻发布会上表示，截至目前，大部分省份和地区都提交了深化改革方案，将省联社改革、农村信用社小法人改革和风险处置有机结合。

一些省份已经率先行动。比如今年年初，广东的改革方案

“不同省份的经济基础不同，农村合作机构的经营状况也不同。省级协会改革要坚持差异化道路。”前述地方监管部门负责人对记者表示，各省究竟更喜欢“大法人”还是“小法人”，需要因地制宜。

该人士进一步表示，“在一些地区，农村合作机构的风险相对较高，有可能建立省级协会的统一法人，发挥规模效应。也可以通过政府注资、吸收社会资本、引入战略投资者等方式补充资本，增强自身实力，增强抗风险能力；部分省份经济发达，农村合作机构运行良好。他们可以实行小法人管理制度，有助于发挥经营灵活、决策链条短的优势。”

“大法人”与“小法人”的选择，也是近年来围绕省级协会改革的一大争议焦点。这场争论背后反映的是改革各方诉求的差异。

去年9月，央行金融稳定局局长孙天琦在中国金融40人首届“曲江论坛”上透露，两年来，不少地方政府积极推进农村信用社改革。在方案设计上，有的想成立省级全牌照农村商业银行。参与或参股县域银行、合作社，有的想成立超省级农村商业银行，即“全省都是这个法人”，其他县域银行、合作社被划入其分支机构，取消法人资格。

但他表示，现在中国不缺大银行，“所以在信用社改革过程中，一定要保持农村信用社和县级农村商业银行的法律地位稳定”。

金融监管部门更加强调维护县域法人稳定，以更好地发挥支农支小作用；但地方政府倾向于减少法人数量，从去年以来农村信用社和农村商业银行频繁合并重组就可以证明。

“中国银保监会有‘县域法人不减’的说法，但现在很多地方政府都愿意选择合并方式。”前述地方监管部门也向记者证实，这主要是为了降低小法人的风险。"全省统一，法人治理良好."

“高风险机构可以通过并购进行淘汰，从而有效降低单个机构的风险，防止风险扩散和对当地经济发展的不利影响，”他进一步表示，“防范金融风险，应该是这次农信社改革的主要目的。”

从以往案例来看，北京、上海、重庆等直辖市均采用了全省大一统的“大法人”模式，但在这类模式下省联社权力悬空，因此这些地区均不设省联社。

另一种方式是省联社整体转为农商行，例如国内首家由省联社整体改制而成的银行——黄河农村商业银行。在这种模式下，省联社转为银行控股集团，原来的19家县市联社逐步改制为具有法人资格的县市农商行，再通过股权和公司治理机制参与县域行、社经营决策，同时向其输出科技等服务。

“一些行、社积弱已久，如果贸然取消省联社可能造成地方金融系统风险，毕竟金融讲的就是‘稳’字，几家行、社出问题都可能引发连锁震荡。”一位农信系统从业人士认为。目前来看，保留省联社的改革思路主要是削弱省联社行政管理权力，强化服务属性，例如广东省的分而治之。

前述地方监管人士表示，如果统一省联社法人机制，其所辖区域内的农商行、农信社都将面临撤销法人资格，进行机构重组的问题。如果保留省联社，仍旧实行两级法人体制，那么省级联社和市县级联社或农商行就必须解决“大法人”管“小法人”体制机制中工作不协调、关系不理顺、职责不明确等问题，避免职责不清、越俎代庖、行政干预等问题发生。

“但无论怎么改革，都应该实现各种资源向基层倾斜，避免管理层机构臃肿，人浮于事的局面，”他表示，“要精简机构，还权于基层，充分调动基层经营管理的积极性，发挥主观能动性。”

病根：权责关系不清

“农信社改革已经是一个‘古老’话题，自农信社从农行分离出来后就一直在改革。”上述地方监管人士在受访时谈到，农信社体制、机制的演进从未停止，“比如由过去每个信用社都是法人改革为县级联社统一法人；由农行代管过渡到人行代管，又过渡到成立省级联社；再由农信社联社改制为农商行等。”

但不少地区农信社虽然经历多次改革，仍然腐败频发，甚至成为高风险的问题机构。8月16日，中央纪委国家监委网站发布文章表示，党的十九大以来，在全国31个省区市中，辽宁、陕西、安徽、四川、内蒙古、山西、海南、山东等近10个省级农村信用联社“一把手”和领导班子成员落马，有的地方甚至出现前腐后继、窝案串案现象。

“一些农金机构改制后是‘穿新鞋，走老路’，路径依赖根深蒂固，可能加之省联社的行政管理干预、受市场竞争压力，不能坚守支农为农的初心，问题风险也就不可避免了。”宁波市鄞州区地方金融监督管理局武建强表示，“制度的生命力在于执行落实。目前，部分农金机构制度形同虚设，执行缺乏刚性。”

在农商行、农信社中，制度难以落实的根本原因或在于权责不清，导致权力缺乏制衡。一位资深银行从业者告诉证券时报记者，农信社的职务安排归由地方政府管理，“职务任免权主要是当地政府说得算，地方农信社当然就会以服务当地政府为主。如果不服务当地政府，政府随时可以换人，所以肯定是谁给他权力，他就为谁服务。”

这也导致一些农信社沦为地方政府的“钱袋子”。“早些时候，当地政府决定要做什么项目，这些银行就提供融资。”前述银行人士表示。

一位国有大行人士认为，农信系统腐败案频发的主要原因就在于监管执行不到位。按照15号文的构想，农信系统应建立“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。其中，地方政府应监督辖内农信社落实社员大会选举制度，对辖内高风险问题机构的处置负责，并做到不干预信用社的具体业务和经营活动；银保监会则应做好各项业务监管指标和风险监测，审查高管任职资格，并对省政府的管理工作进行评价。

但是，在实践中，由省政府授权的省联社才是农信系统业务决策的主要话事人。前述大行人士表示，监管执行不到位的情况下，内部缺乏制衡，是否腐败全系于“一把手”一人之身，窝案串案自然频发。

前述中央纪委国家监委网站发表的文章中也指出，省联社“一把手”和班子成员立身不正，带头贪腐，几乎必然导致全系统腐败蔓延和政治生态被严重破坏。

破局：人是关键

谈及在理顺权责关系后，如何确保管理体制的落实，多位受访人士认为，破局的关键是执行，而执行归根结底还在于人。

“过去的体制下，地方农信系统在用人资格审查等方面总有空子可钻，关系户、近亲户问题难以避免，而一些需要大量资金的大型项目比如基建等，在招投标等方面难以确保流程全部严格规范，腐败也多有滋生。”有地方银行人士告诉证券时报记者。

同济大学经济与管理学院博士后张珩也认为，基层执行者能够决定一家农信行、社经营结果的优劣，“有的农信机构怎么都改不好，最核心的问题还是农信社业务人员的素质普遍不高，业务的操作风险较大。特别是信贷员在落实贷前尽职调查、贷时审查和贷后检查等方面存在很大的漏洞。”

“管理层人员的能力也至关重要，农信社高管人员的领导水平和管理能力高低，直接关系到新时期农信社的改革与发展。”他表示，“希望在农信社改制的过程中，能选拔一批勇于创新、善于经营、精通业务的金融高管来帮助农信社发展。”

在实际情况中，省联社作为辖内农信系统实质上的统管机构，当前农信系统的很多问题出在省联社“外行指导内行”上。“省联社人员不懂业务，存在瞎指挥现象。”前述地方监管人士表示，例如，财务归属省联社管理，但有地区省联社采购的业务核算系统存在诸多问题，“基层操作起来比较困难”。

值得注意的是，一些具有丰富金融业务经验的高管正在回归或加入省联社改革。例如，曾在2008年解决山西省农信系统高企的不良贷款和腐败现象的王亚再度回归，担任山西省联社理事长，为2020年山西省农信系统“窝案”后遗症“灭火”。

此外，今年1月，海南银行原董事长王年生出任海南省联社理事长；2月，天津银保监局副局长徐翀调任河北省联社理事长；8月，粤科金融集团原副总经理麦延厚接任广东省联社主任职务，原主任张帆则拟升任理事长，前者曾在央行任职，后者早年在建行清远分行工作。

“有的地区省联社改革，领导人已经显露出大破大立的气象，这点就很值得鼓舞。”前述农信系统从业人士表示，随着金融行业数字化转型和大行下沉的趋势，县域农信行、社面临的市场竞争愈发激烈，人才的问题开始受到关注。

但是，农信系统严重缺乏人才的问题日益显著。一方面是因为人才大量流失，一位曾经的农信人表示，离开的原因是“行、社内部任人唯亲，感觉升迁无望，又学不到东西”；另一方面则是基层无权招人，前述地方监管人士告诉记者，“人事权全部归省联社，现在有不少基层行、社严重缺人，有的已将个别机构做暂停营业处理。”