紧中有变：2021预算编制进行时

经济观察报 记者 杜涛 2020年下半年，中国经济、财政状况持续转好，但各地的财政部门对于2021年的预算判断，依然谨慎。

12月17日晚10点，加班刚刚结束的李恒（化名）回到家，促使他近期频繁加班原因是因为要编制2021年的预算。李恒负责国资、商务、市场监管等多个部门的预算。

李恒对经济观察报说：“在2020年预算的基础上，2021年的本级预算压缩20%。因为疫情的问题，对2021年的财政状况判断相比2020年会是稍微好点，我们的预算在2020年都没执行完毕，大约执行了80%多点，主要原因两个字：没钱。”

此时，地处东北的宋进（化名）则早已回到家中，他所在部门负责的40多个对应部门预算早已经完成：“现在的预算编制简单了，主要是因为没钱。以前财政收入好的时候，我要和这些支出部门好好唠唠，项目的真真假假，钱的多多少少。现在根本不需要，除去保工资保运转，项目资金一个没有。”

虽然紧张，但是相比2020年，宋进的基本判断是――2021年的预算相比今年会增加一点。

从年中之后，中国财政收入持续同比转正。根据财政部12月15日公布的11月财政收支数据来看，11月全国一般公共预算收入同比下降2.7%，扣除去年同期特定国有金融机构和央企上缴利润抬高基数等因素后，连续第6个月保持增长，反映了经济持续稳定恢复。

社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉记者：“2021年的预算支出，增加一些是正常的。2021年是十四五的开局之年，还有一些刚性支出也在增长。所以首先是支出要保持稳定，其次，财政收入在疫情不反复的话，相比2020年肯定会增长的，毕竟经济发展的基础都还在。如果经济增长达到预期，没有新的减税降费出台，财政收入也会随着经济增长而增长。”

此时，不止地方在压缩预算，中央相关预算也是在削减，负责编制部门预算多位人员告诉记者：“2021年的部门预算也在压减，贯彻过紧日子的精神。”

中央和地方已经开始进入编制2021年预算的阶段，而中央部门的预算已经过完第一步的“一上”阶段。相比往年，2021年的预算编制特别紧张，在“一上”之后的“一下”，要求预算削减，之前报预算之前的，在项目的预算上就已经做了改变，开始实施项目前后序列，优先保障各个部门排名靠前的项目。

基数为2020年

编制2021年的预算，基数对比则参照2020年。

一位地级财政部门的人员告诉记者：“在地方上，第一步的要求就是2021年的初步预算不准超过2020年的实际支出。但是在实际预算中，很多地方支出其实已经到压无可压的地步。比如：三公支出。现在主要对于大头的项目经费，改为据实安排，能压则压，能不安排就不安排。”

上述地级财政部门的人员说，“以2020年的压减后的支出为准，去年政府采购和信息化建设全部停止支出，三公压缩一半。因公出国，公车购置全部停止，会议、公务接待、差旅压缩50%以上。其他行政性经费减少不得低于20%。设备维护、装修、网络化等全部暂停。大约了少支出了三成左右。这也意味着2021年的预算是在2019年预算的基础上以7成计算。对比的主要是本级财力，本级财力数百亿元。”

2021年的总盘子就是从这个压缩完的基数基础上调整。

华东某地级市的预算人士告诉记者：“现在部门预算还没汇总完毕，基本维持去年压减后的标准，不能再压了，基层的很多标准，本来就比省和中央低很多，实在是压不动了。

对于项目经费的支出，他表示：“现在是能压就压，能不安排就不安排，最低也是据实安排。我们的收入还凑活，主要是有县级收入上解，困难的还是县区的财政。”

地方的支出还有压缩的空间吗？在很多地方财政人士看来，三公经费已经没有空间，主要是压缩项目支出。比如，某个部门的信息化建设经费之类的。

宋进告诉记者：“实话实说，现在能做的就是“两保”，保工资和保运转，民生支出口径太大太宽泛，有些和民生、工程相关的可能就要放一放，市政污水供暖供气之类是刚需多一些。”

钱紧

当然，2020年的县区，财政的确很困难。没钱，钱紧――这是不少县区财政部门的普遍反映。

李恒告诉记者：“11月差点没发下工资来。造成这个问题的原因是因为社保划转的问题，收的少，支出的多，每年都有亏空，每年财政在年底集中补，今年11月划转，结果11月就要补，所以差点11月没发下工资。”

宋进所在的县区地方债不多，但是挂账比较多，占全口径收入的三分之一。

挂账是指县里从省里借钱，也就是该地区的钱都是从上级财政部门借来的。挂账中今年借的钱，明年年初就要还，不管哪个来源的钱，省里会先扣除这个部分，超出这个部分县里才能花。到下半年，县里继续从省里借钱，明年再继续，每年这样滚动。“这个钱是没利息，比从金融机构借钱合适。但是这种钱很少，大部分在10亿以下。”宋进告诉记者。

借钱的时候会不会被拒绝？

宋进想了想：“基本不会被拒绝。挂账是2015年以后连续多年积攒起来的。如果没有这笔钱，保工资、保运转都成问题。在不同地区，挂帐数额有所差异。

宋进举例：“我们这里欠发达，经济建设支出相对少，债务就低，挂账就多一些。经济发达的县市，债务就会高很多。”

他进一步解释：虽然我们处于东北，但是我们财政供养人员的工资低，远远低于东部等发达地区。而且在省里，我们县的人口与财政供养人口比例相对比较低，所以每年的本级收入和转移支付还是够发工资，本级税收分成完，还有6亿-7亿元，一年发工资、退休的养老社保全够了。

宋进所负责的某个口预算，包括每个行政人员的办公经费，这样的人员在他所在辖区内大约有1000名左右，每人每年2万余元经费。行政经费主要包含：差旅、会议、办公、取暖等费用。这仅仅是一个部门，在其他部门中还有比较大的城市建设等支出。如：路灯维护，电费，雇的维护工人。

“一级预算拨款单位大约是200多个，涉及建设局、公安、市政等大的预算部门。其他一些部门的支出不体现在人上，而是体现于项目上。”宋进对记者表示。

在杨志勇看来，现在的基层财政的确是挺困难的。经济处于转型期，财政也会很艰难。

根据财政部数据显示，1―11月累计，全国一般公共预算收入169489亿元，同比下降5.3%，与预算增幅持平，降幅比1―10月收窄0.2个百分点；全国一般公共预算支出207846亿元，同比增长0.7%，累计增幅实现转正。尽管连续多月同比收入增长为正，但是受到疫情前期的影响，总体增长还是为负。

从数据来看，收入在持续增长，2021年的收入应该会比2020年同比有着增幅。

一家百强县的财税人员告诉记者，今年税收任务完成的很好，主要是土地销售增长，带动了一系列的房地产相关的税收增长，地价相比年初已经增长了一倍，契税增幅了110%。但是，其他行业的税收则下降了20%左右。“今年的卖地收入和税收比，都快到了1:1。”上述财税人员表示，最近财政来商量明年的增长，按照下半年的趋势，明年增长1%。财政要求最低增长5%-10%的增长。

如何解决

宋进这几年一直在思考预算紧张的问题。

他认为：“预算紧张只是一个表现，背后原因支出固化的问题，每个部门都为自己的部门争取利益，自己辖区内的领导给自己分管部门争取利益，上面的各个部门下任务的时候，也要求地方财政配合。”“经济条件好的时候，财政双位数增长，给的比较多。现在变成以前给过的必须保障，后面虽然支出的增长降低了，也比实际收入增长率高。还有一个就是物价的上涨，以前一个灯，和现在市政买一个灯，价格远远不同，资金的效率就会大打折扣。”宋进说道。

在宋进的眼里，支出太庞大了。“财政的问题不是一个简单钱的问题，上上下下的关系问题。另外就是事权和支出责任的改革还远远不到位。

他给记者举例：某个部门的津补贴，原来财政部与某部委发文要求只发机关人员，但是省厅出文要求下面（街道乡镇）的也要发，扩大了财政部与某部委出文的补贴范围。省里发文对于下面来说没有多给资金，变相增加了县区的支出压力。

其实，支出固化的问题早已经被发现。

2017年年初，时任财政部政策研究室主任王卫星在中国财政科学研究院的一场报告会上说，十八届三中全会和新修订的预算法都明确取消重点支出“挂钩”机制，经过财政部的努力，目前“挂钩”机制已经逐步解决，中央改革办已经开完会，法律修改还需要一个过程。

“到去年年底全部挂钩的问题都解决了，脱钩了。中央的决策程序已经走完了，剩下的需要一个法律修改过程。法都还没有改，期待以后走程序。”王卫星说。

重点支出挂钩机制是指教育、农业等重点支出同财政收支增幅挂钩或同国内生产总值挂钩。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进有关领域事业发展发挥了积极作用,但也不可避免地导致财政支出结构固化僵硬,分解了各级政府预算安排,加大了政府统筹安排财力的难度。

杨志勇告诉记者，所以我们一直要推动零基预算。因为基数携带了很多信息，比如固化的支出，有些钱不需要，也不能拿走。

零基预算是不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算，具体指不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的一种科学的现代预算编制方法。

杨志勇认为，支出固化支出要改，要分析支出增长的原因，有些政策性很强，比如一些政策性的支出。“财政垂管，未尝不是一条出路。”宋进停顿了下，说出了这个建议。