广东“双核+双副中心”再升级：强化汕头、湛江省域副中心定位

2021年，广东将支持汕头、湛江加快建设省域副中心城市，建立广州与湛江、深圳与汕头深度协作机制，加快打造现代化沿海经济带东西两翼重要发展极。

广东区域发展格局迎来新变化。

21世纪经济报道记者注意到，在今年广东省政府工作报告关于构建“一核一带一区”区域发展格局的阐述中，尤其强化了汕头、湛江省域副中心城市功能定位。报告指出，2021年，广东将支持汕头、湛江加快建设省域副中心城市。建立广州与湛江、深圳与汕头深度协作机制，加快打造现代化沿海经济带东西两翼重要发展极。

近年来，广东作为全国经济第一大省和常住人口第一大省，早已不满足只拥有广州和深圳两大中心城市，“双核+双副中心”动力机制不断加速落地。

“‘核―副中心深度协同发展机制’'的提出可以说是全国首创，它解决了长期以来广东省东西两翼核心城市的发展滞后问题，也解决了广州、深圳对东西两翼沿海地带的引领带动‘抓手’不够明确的问题。”广东省政府参事、省委党校教授陈鸿宇告诉21世纪经济报道记者。

汕头、湛江拥有良好的港口和海洋等资源，工业化和城市化水平高于东西两翼沿海地带其它城市。郑迪坤 摄

贯通东西两翼、两大都市圈

放眼广东全省21个地级市，广东为何要“圈定”汕头、湛江作为省域副中心城市？

陈鸿宇指出，粤东、粤西、粤北的长远发展与汕头，湛江的关系非常深远。如果说全省协调发展是一盘大棋，汕头、湛江这两颗棋子活了，东翼和西翼的两片才能活，沿海两翼活了，广东协调发展的全局才能活起来。

汕头、湛江都是因港而生、因港而兴的近代城市，拥有良好的港口和海洋等资源，工业化和城市化水平高于东西两翼沿海地带其它城市。而且以港口为依托的现代产业体系和陆海空交通网络基本形成，具有主动“融湾”，与广深紧密对接联动的条件和意愿。

“近年来，我们多次强调要把沿海经济带打造成广东发展的新主战场。换句话讲，广东省内需要新的内生增长极。从地理空间考虑，这个地方离珠三角核心区不能太远，必须能在有效的辐射范围内。还需要有良好的区位条件和发展基础，能覆盖到整个沿海经济带的东西两翼。”广东省社科院经济研究所副所长万陆在接受21世纪经济报道记者采访时表示，综合考虑以上因素，汕头、湛江两座城市，是广东省域副中心城市较为合适的选择。

此外，多位受访专家亦提及，汕头和湛江分别是汕潮揭都市圈和湛茂都市圈的中心城市，是两大都市圈经济发展的核心动力源(600405,股吧)。

在陈鸿宇看来，近年来，这两个都市圈的发展比较平稳，产业转型升级、交通和基础设施建设、城乡创文治理、营商环境改革等方面，有了很大改善。汕头、湛江两市的发展势头更为明显，初步显露出成为在广东现代化沿海经济带主要发展极的活力和动力。

不过他亦指出，这两个都市圈的发展也凸显一些不足与短板。具体表现为经济总量较低、投资精准度和投资效率有待提升、产业结构中传统产业占比较高、交通体系有待完善，如省道、县道、内河运输和物流网络的密度和通达性都远不如珠三角。

“因此，汕潮揭和湛茂两个都市圈在未来的发展中，还需要进一步发挥自身优势、找准短板、补齐短板，才能真正担当起作为广东省区域经济协调主战场的角色。”陈鸿宇说。

发展路径同中有异

未来，汕头和湛江该如何承担起省域副中心城市以及都市圈内部中心城市的双重角色？对此多位受访专家指出，两个城市的经济工作侧重点将既有共同点，也有所区别。

对于两座城市而言，推动重大产业项目、产业转型升级，将成为破解发展瓶颈的共同之道。“两个中心城市都要尽快担负都市圈中心城市的功能，首先要把经济规模在短期内快速做上去，一些重大项目的投资就必不可少。”万陆说。

事实上，近年以来，重大项目已经加速在汕头、湛江落地。以湛江为例，2019年8月，全球化工巨头巴斯夫计划在湛江新型一体化生产基地新建的工程塑料改性装置和热塑性聚氨酯（TPU）生产装置工程正式通过备案。该基地是巴斯夫全球三大化工基地之一，也是亚洲地区最大的化工项目。

陈鸿宇指出，两座城市的产业结构都亟需提质升级。“世界上没有一个产业是可以被淘汰掉的，被淘汰的是这个产业落后的生产方式和组织形式。”以汕头为例，现有的支柱产业如纺织服装、化工材料、玩具等，虽然产值规模都在百亿级别之上，但核心竞争力不够强。走向数字化、智能化、提高核心技术竞争力，成为重中之重。

“比如玩具行业，生产过程中如何利用数字化、智能化手段提高生产效率？如何利用大数据平台对玩具销售服务提质升级？怎么将产业链延伸到跟玩具相关的产业如创意、动漫、教育、文化、健身等？这些是要考虑的问题，而不是一刀切简单的否定或淘汰传统产业。”陈鸿宇说。

毫无疑问，两座城市的产业结构都需要进一步优化。万陆进一步指出，同样需要大项目拉动，升级路径也有差异。相比湛江，汕头的民营经济、产业集群都更加发达，但企业发展呈现出小、散、弱的问题。因此在引入大项目的过程中，汕头要尤其注重培养一批明星企业、龙头企业来推进产业优化升级。

对于湛江而言，重点则略有不同。万陆认为，湛江要在重大项目投资过程中尤其注重产业链的延伸。“从长期城镇化角度讲，要建立省域副中心城市，就要吸引更多的人进来。因此，如何有效地延伸产业链条、带动当地就业、带动当地中小企业发展从而形成产业集群，这是湛江做重大项目规划时候要注意的重头戏。”

加快广深双城联动

今年广东两会期间，广深双城联动依旧是热门关键词。

“广深两个城市，加起来超过5万亿元的GDP，这么大的经济体量、距离又这么近，不仅在全国，放眼全球也不多见。深圳创新活力强、企业创新主体活跃，而广州的教育文化、医疗服务等公共服务体系发达，通过加强两个城市在硬软件的对接合作，促进广深两核进一步优势互补、比翼双飞，对粤港澳大湾区的建设必将起到极大的辐射带动作用。”广东省发展和改革委员会主任葛长伟对广东“十四五”规划纲要解读时如此评价。

如何加快广深双城联动效应，并进一步向全域辐射？

在万陆看来，政府和市场同时要在其中发挥作用。从市场规律上说，要素在空间的流动、产业转移、城市产业分工等，这些都是通过市场机制来实现。但如何实现市场要素的自由流动，这就需要政府在体制机制上做大量的探索创新。

纵览今年政府工作报告，确实多处提到了合作体制机制的探索。报告指出，要完善广深战略合作机制，全方位推动科技创新、现代产业、基础设施、营商环境、公共服务等重点领域对接协作，协同布局一批重大科技基础设施，联合实施一批战略性新兴产业重大工程，联手打造世界级产业集群和综合交通枢纽，共同增强核心引擎功能。

相比广州，深圳将承担更多的机制探索分工。葛长伟表示，将全力支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，研究制定省级层面支持深圳实施综合改革试点的若干措施，推动在土地管理制度、资本市场建设、数据要素市场培育等关键环节改革率先取得突破。

广州的定位则有所差异。报告指出，要以支持深圳同等力度支持广州实现老城市新活力和“四个出新出彩”，加快城市更新改造和岭南文化传承创新，支持中新(广州)知识城、广州科学城等建设，打造人工智能与数字经济试验区，强化省会城市功能，加快建设国际大都市。

从更大的视角着眼，广深联动不仅是两个城市内部的事，更要融入全省“一核一带一区”区域发展格局中。接下来，广州、深圳要进一步发挥辐射带动作用，提升广佛全域同城化、广清一体化和深汕特别合作区建设水平。

加强经济往来，互联互通的交通条件必不可少。“十四五”时期，广东也将加快打造“轨道上的大湾区”。葛长伟表示，广东将推进大湾区干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”，推动珠三角地铁互联互通，努力实现主要城市间1小时通达。同时，加快大湾区城际铁路建设，以广州都市圈、深圳都市圈为重点，创新投资建设运营管理模式，建成佛莞城际等项目，加快构建大湾区城际快速交通网络。

1月24日，葛长伟在接受媒体采访时透露，广州28号线地铁将在东莞松山湖与深圳的地铁连接。广州的28号线地铁将往西连到佛山，往东连到东莞，并在东莞松山湖和深圳的地铁连接。如此一来，广州深圳将不仅有高铁和城际轨道，将来地铁都可以实现连接。

双核、双副中心创新联动

2019年以来，汕头、湛江已明显加快与广深“双子星”的来往步伐。广州与湛江、深圳与汕头深度协作机制正在加速落地。

一个突出表现在于，地方主政者的来往越来越频繁。去年8月，广州市委书记张硕辅、市长温国辉就与湛江市委书记郑人豪、市长姜建军一行进行会谈，双方就推动广州与湛江全面对接、深度合作，共同构建“核＋副中心”动力机制进行交流探讨。

与此同时，城市之间的产业联系也愈发密切。今年1月8日，深圳市政府与汕头市政府签署深度协作框架协议。根据协议，未来三年间，两市将共同打造沿海经济带重要发展极，共同推动两市高铁直连贯通，并合力打造协同创新生态体系，推动深圳“设计+”赋能汕头传统产业，携手培育发展新一代信息技术、生物制药、新能源、节能环保等战略性新兴产业。

值得一提的是，除了省内互动，放眼省外，湛江也在抓住对接海南自由贸易港的机遇，与海南自贸港互动频繁。

“自贸港有开放政策，湛江有地有港口也有产业基础。其实完全可以在湛江徐闻或雷州原有的国营农场土地上，借助海南政策，与海南共同建立‘前店后厂’模式的大型制造业基地和物流配送基地。”陈鸿宇说。

从更深层次讲，双核和双副中心联动与跨省区联动并不矛盾。陈鸿宇指出，在湛江与海南自贸港的联动之间，广州、深圳也可以起到重要作用。例如，广州可以采用联合投资的办法，与深圳、港澳作为共同投资方，再与湛江和海南共建湛江对接海南的园区和港区。

同样的道理，广州、深圳两个都市圈也必须融合发展，共享机遇，共迎挑战。汕头除了运用好与深圳的“核―副中心”联动机制外，也要深化与广州的合作，利用好广州高校、研究院所等高端创新资源和医疗、教育资源，支撑汕头和东翼沿海地带的产业创新驱动和社会事业发展。

（作者：刘美琳 编辑：李博）