说说政府花钱那些事

马建红（法学博士）

在每年年初召开的各级人大会议上，除了审议一府一委两院的工作报告，还有一项重要的议题，就是审议各级政府上一年度财政预算的执行情况以及下一财年的财政预算草案。一般情况下，各级人大代表与新闻媒体、社会舆论关注的焦点是一府一委与两院报告的内容。与这些报告不同，财政预算执行情况报告与财政预算草案报告则显得很低调，通常大会只是将其作为会议材料印发给代表，不会安排专门的报告时间。加之这两个报告主要用数据说话，其中所用又多是专业术语，除非你是财会人员，能明白其中的涵义，一些从事其他职业的人大代表要看懂并审议这两个报告，难免存在一定的困难。

然而这两个报告很重要，无论是哪级政府，去年的钱是怎么花的，是花得超出了年初的预算，抑或还有结余？今年的钱打算怎么花？哪些预算是合理的，又有哪些开支是不必要的？诸如此类的问题，都是无法回避的。之所以要对政府花钱的事进行审议，是因为现代政府用于社会管理的资金，来源于民众的税收，政府如何花钱，老百姓(603883,股吧)自然有监督审查的权力，在我国则由各级人民代表大会来行使这项权力。

笔者之所以关注这个话题，原因之一是最近各省市县区等地方各级人大正在紧锣密鼓地召开人代会，而财政预算执行情况与财政预算草案报告也是各级人代会审议的内容。审议并没有固定的模式，无论是报告的形式，还是发会议材料由代表们阅读的方式，只要以认真的态度相对待，就同样可以起到审查的效果。另外一个原因，则是笔者最近正好读到侯欣一教授《百年法治进程中的人和事》中的《资政院如此审理预算》一文，由此而生发了一些感想。

资政院是晚清政府预备立宪时设立的一个具有国会性质的民意机关，在其职责中，除了负责法律的修订修改外，主要就是议决国家的预决算、税收及公债等。在1910年召开的第一次常年会议上，资政院对宣统三年的预算案进行了审理，“在中国历史上首开准民意机关对国家财政收支进行监督审核之先河”。

侯欣一教授介绍了预算案审理中的一些细节。资政院的议员分为预算、决算、税法公债、法典、陈请、惩戒等若干股，在预算和决算股下面又按照管辖各分为四个科，分别负责审查度支部、外务部、吏部、礼部等行政各部的预决算事件。“预算股和决算股各有股员二十四人，是股员最多的两个股，也是下设科最多的两个股。仅此两点就从一个侧面反映了资政院对预决算审查的重视。”审查的步骤是先由预算股和决算股下设的各科，分别对自己管辖各部的预算案进行仔细审查，然后汇总到一起，先由预算股股长向全体大会报告总体审查结果，再由各科科长分别介绍自己所辖各部的预算情况，最后由全体议员对预算案进行审议和表决。

从介绍来看，清廷的预算案编制比较详尽，“政府所提之预算案，计总册四十二本，分册八十一本，又追加预算二十四本，后经政府陆续送来各处原册三千二百八十余本”。审查的方针则为“全以为中国现在时势，自应从政治一方面鞭辟进行，固不可仅以财政上之眼光审查之，而当以政治上之眼光审查之也。”

预算股这样大的工作量，非常人难以想象，正如预算股长刘泽熙议员在向全体会议报告审查结果时所说，“股员会议以四十日之光阴，竭四十八人之精力，逐日钩稽，稍稍得其端绪。”他在报告中指出了预算案存在的主要问题，包括无财政上、政治上之计划，皇室经费与国家经费未能合理划分，各省协拨款数额不一等等，“审查之时，将中国政治腐败情形及财政危险情形都已看出”。审查报告最后提出的解决路径是，“今日中国不图强则已，苟欲图强，非改良政治组织不可；不办预算则已，苟欲办预算，亦非改良政治组织不可。”

很难想象，一群没有现代财会知识，在没有现代办公设施辅助的情况下，竟能对政府各部门的预算进行如此详尽的审查，而在真正审出问题后，又提出了解决的路径！所有这些，不由人不佩服一百多年前这些议员做事时的专注与认真，不由人不佩服他们对国家对民众负责的态度与精神。

今天我们所处的新时代的政治优势远非过去所能比拟。将权力关在制度的笼子里，自然也包括将政府花钱的权力关在制度的笼子里。预算正是一项这样的制度，它要求政府所花的每一分钱都应有计划，超支的部分必须有正当的依据，并得到代表机关的审查和追认。若能做到这一点，当能减少诸多拍脑袋工程的盲目上马，也可以减少诸多不必要的浪费，归根结底可以减少民众的负累。

这一目标的实现，有赖于各级人大对于财政预算的认真审议，有赖于人大代表们对政府如何花钱的有效监督。各级人大代表对此应当深长思之，尽职尽责做好预算监督工作。漫画/陈彬