「2021年两会」央行杭州中心支行行长殷兴山：建议根据金融机构特点对破产程序作出特殊规定

中国网财经3月3日讯(记者 曾蔷)2021年全国两会开幕在即，全国政协委员、中国人民银行杭州中心支行行长殷兴山在接受中国网财经记者采访时表示，他在今年两会带来了关于完善金融消费者适当性制度、关于在《企业破产法》中设“金融机构破产”专章等提案。

建议对金融消费者、金融产品和金融机构实施穿透式监管

随着互联网和大数据技术在金融领域的广泛应用，以金融创新名义开发的产品种类不断增多，获取方式和渠道更加便捷，众多金融消费者参与其中。由于我国金融消费者适当性制度尚未健全，金融创新在满足消费者金融需求的同时，积累了一定的风险隐患。2016年“招财宝”平台将私募债产品包装成互联网理财产品销售引发的风险事件、2020年中国银行(601988,股吧)因管理不善使挂钩原油期货的“原油宝”产品造成金融消费者重大损失均为典型案例。

殷兴山认为，当前我国金融消费者适当性制度不完善主要表现在四方面。一是法律体系不健全。现有的金融立法中均未明确建立金融消费者适当性制度要求，仅有个别立法，如《证券法》等部分体现了适当性规则。2019年最高院《全国法院民商事审判工作会议纪要》虽从司法裁判角度规范了金融机构的适当性义务，但在实际执行中仍有较多争议。

二是监管尺度不统一。2015年，国务院办公厅发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，明确建立金融消费者适当性制度要求。此后，《证券期货投资者适当性管理办法》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等相继提出适当性要求，但监管尺度并不统一，尚未形成对金融机构履行适当性义务的统一规则。

三是金融机构落实规则不到位。一是金融产品“伪创新”，部分机构以“创新”为名实质只是通过包装突破监管约束，向金融消费者销售高风险产品。二是风险提示不到位，部分机构风险提示条款语言晦涩，风险提示不明显、不完整。三是风险测评流于形式，测评内容千人一面，针对性较差。四是适当性规则优先度不足，部分机构在营销推介中，刻意淡化适当性要求，导致产品错配和风险积聚。

四是金融消费者责任意识淡薄。现阶段，众多金融消费者并不是真正意义上的投资者，对“卖者尽责”前提下“买者自负”的责任意识不强，在购买金融产品时，看重收益率高低，对可能的风险和自身决策应该承担的责任认识不足，一旦发生风险，缺乏风险自担和理性维权意识。

对此，殷兴山提出四点建议。一是健全法律制度体系，统一管理规则与分类标准。在新修订相关金融立法时体现适当性规则要求，并加快推进金融消费权益保护立法进程。现阶段，先整合各层级制度规范中关于适当性原则的规定，明确并细化适当性管理规则和要求。建立金融消费者、金融产品分类标准，如分为禁止招揽客户(负债投资、未成年人等)、谨慎招揽客户(老年人等低净值人群)、普通投资者、准专业投资者、专业投资者等大类。

二是多部门协同治理，建立复杂产品统一协调监管机制。许多金融创新产品涉及银、证、保多个领域，甚至跨行业、跨区域，需受到多部门共同监管。建议充分发挥国务院金融委的作用，针对复杂金融产品建立全面、统一的监管协调机制，对金融消费者、金融产品和金融机构实施穿透式监管。

三是加强行业自律，规范金融机构经营行为。一是稳慎推进金融产品创新，开展多维度风险评估，避免创新成为新的风险源。根据风控能力设定金融产品销售规模与种类，建立及时止损机制。二是从金融消费者、金融产品及两者适当性匹配三个方面构建适当性评估体系，合理划分金融产品、金融消费者风险等级，分别设定与其相适应的风险测评问卷，提高匹配效率。三是规范营销宣传行为，充分披露金融产品真实信息、风险等级及可能的损失，不得“劝诱”销售复杂产品。

四是加强金融消费者教育，传递“卖者尽责、买者自负”理念。金融管理部门与金融机构应拓展线上线下消费者教育渠道，在宣传普及金融知识的同时，将重点放在识别金融风险、远离非法金融活动等方面，在强调“卖者尽责”前提下开展“买者自负”教育，培育金融消费者科学理性的金融投资理念，增强自主决策、责任自担、理性维权意识。

建议根据金融机构特点对破产程序作出特殊规定

金融机构破产制度关乎金融风险的处置与控制，是深化金融供给侧结构性改革、完善和强化“六稳”举措的要义之一。2019年5月，中国人民银行和银保监会决定接管包商银行，2020年11月，包商银行因无法清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务申请进入破产程序。

殷兴山认为，随着允许金融机构通过破产方式有序退出，现有的破产法律制度局限更加突显，主要表现在：一是破产规则未能考虑金融机构特点。与普通企业比，金融机构具有公共性、涉众性和风险外溢性，债权债务关系庞杂，对金融稳定和社会秩序影响巨大，《企业破产法》针对普通企业的一般性规定未能考虑金融机构的特殊性，适用上不清晰、不合理。如《企业破产法》规定普通企业的破产申请条件，即不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力，如果照搬且没有前置风险处置程序，金融机构高负债经营的特质使其在达到破产条件前已酿成大的金融风险。

二是风险处置程序在破产法中没有体现。与国际通行做法类似，我国金融机构破产前也需先经过风险处置程序。《存款保险条例》赋予存保机构采取早期纠正和风险处置措施，《商业银行法》明确银保监会在特定情况下对银行实行接管。但《企业破产法》没有对风险处置程序作出规定，程序启动标准不明确，风险处置行为可应用的工具未得到法律确认，效力不能得到司法认同。

三是未对金融基础性制度作出特殊安排。《企业破产法》未能引进金融基础性制度安排，以终止净额结算制度为例，若金融交易中出现破产情形在内的违约时，守约方有权提前终止双方的所有交易，并以所有被提前终止的交易按双方约定价格互抵后的净额结算，这与《企业破产法》相关规定不一致。《企业破产法》赋予破产管理人对未履行完毕的双务合同的选择权和撤销权，在破产管理人选择继续履行合同后，合同相对人享有的债权属于共益债权，该规定使场外金融衍生品交易的破产方管理人可能做出不利于债权人的行为，有可能给债权人及相关交易方造成损失，同时以价格互抵后实行净额结算，也面临着是否属于行使抵销权以及该行为是否需破产管理人认可的争议。

对此，殷兴山提出三点建议。第一，根据金融机构特点对破产程序作出特殊规定。一是明确金融机构破产申请主体，在保留金融管理部门申请权的同时，考虑金融机构债权人及主要股东的申请资格。二是细化金融机构破产申请条件，充分考虑金融机构的资产负债状况和偿债能力，不宜简单照搬普通企业的破产条件。三是调整现行破产债权的清偿顺序，将存款人的债权置于优先清偿地位。四是赋予存保机构具有金融机构破产管理人资质，明确金融管理部门对破产管理人的选任权。

第二，实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。一是明确风险处置程序为金融机构破产的前置程序，强调事先预防性监管和早期介入，发挥金融管理部门对金融机构破产的行政审查职责。二是明确风险处置程序可采用的手段，包括接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同等。三是规定风险处置程序启动标准，规范金融管理部门风险处置早期介入条件。

第三，对金融基础性制度做出特殊安排。一是引入终止净额结算制度，赋予守约方对未履行完毕的双务合同有终止决定权，以约定的价格互抵后实行净额结算。二是确保金融交易结算最终性，在金融交易领域限制破产管理人撤销权的行使，明确破产程序生效前金融交易指令不受破产程序影响。